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調研探索

強化準公共產品和普惠金融屬性 更好服務實體經濟

時間:2019-03-01  來源:中國擔保雜志  

強化準公共產品和普惠金融屬性 更好服務實體經濟

 

——解讀《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》

 

  西部(銀川)擔保有限公司黨總支書記 董事長 馬英軍

 

  2月14日,國務院辦公廳發布《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》(國辦發〔2019〕6號,以下簡稱《意見》),就新時代、新形勢下做好中小微、“三農”及“雙創”主體融資擔保工作進行了明確要求和全面部署。本文將從《意見》出臺的背景、重點指導方向、以及對融資擔保行業的意義和影響等方面進行探討分析。

  《意見》的指導對象是政府性融資擔保和再擔保機構,但《意見》對政府性融資擔保、再擔保機構的界定僅一條,即不以營利為目的,并未有明確定義。結合政策性擔保公司定義,即指由政府出資、不以營利為目的、具有特定的服務對象、為實現政府政策性目標而設立的擔保公司,本文暫且將股東能夠追溯至政府、財政局(廳)、金融局(辦)、國資委出資的擔保公司歸類為政府性融資擔保、再擔保機構。

 

 
 
 
 

01

《意見》出臺的背景

 

  黨中央和國務院一貫高度重視民營企業和小微企業金融服務工作,特別是十九大以來,面對國外日趨復雜的環境,國內經濟不斷承壓,各類風險逐漸顯露,民營企業和中小微企業融資難融資貴融資慢問題愈加凸顯。為此,習近平總書記在包括黨的十九大、中央經濟會議、民營企業座談會等公開場合上多次作出了重要指示,要求解決好民營企業和小微企業融資難融資貴融資慢問題,提升金融服務實體經濟效能,并明確指出“解決民營企業融資難融資貴問題,要優先解決民營企業特別是中小企業融資難甚至融不到資問題,同時逐步降低融資成本。要改革和完善金融機構監管考核和內部激勵機制,把銀行業績考核同支持民營經濟發展掛鉤,解決不敢貸、不愿貸的問題。”政府性融資擔保是破解小微企業、“三農”融資難融資貴問題的重要渠道。為有效發揮政府性融資擔保作用,幫助解決銀行“不敢貸、不愿貸”“投放難”和小微企業及“三農”“缺信用、缺信息”“貸款難”的難點和痛點,李克強總理多次強調,要切實緩解小微企業融資難融資貴,持續推動實體經濟降成本。有關部門也先后出臺了減稅降費、定向降準、監管考核等一系列政策措施。 

  根據黨中央、國務院的工作部署,為進一步健全完善政府性融資擔保體系,有效發揮國家和地方融資擔保基金的政策功能作用,引導各級政府性融資擔保機構更好支持小微企業和“三農”發展,財政部會同發展改革委、工業和信息化部、農業農村部、人民銀行、銀保監會共同起草了《意見》。 

 

 
 
 
 

02

《意見》的重點指導方向

 

  《意見》重點從“支小支農、四個不得,降費讓利、減輕負擔,風險分擔、形成合力,財稅支持、持續經營(獎補、資本補充、風險補償、代償核銷)”等方面對政府性融資擔保和再擔保機構開展業務提出要求和指導。

1

支小支農

  《意見》提出,政府性融資擔保和再擔保機構要“逐步壓縮大中型企業擔保業務規模,確保支小支農擔保業務占比達到80%以上”,“重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和‘三農’主體”。

2

四個不得

  《意見》提出,政府性融資擔保、再擔保機構“不得偏離主業盲目擴大業務范圍,不得為政府債券發行提供擔保,不得為政府融資平臺融資提供增信,不得向非融資擔保機構進行股權投資”。

3

降費讓利

  《意見》明確,“政府性融資擔保、再擔保機構不以營利為目的,在可持續經營的前提下,保持較低費率水平”,“引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中,對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和‘三農’主體收取的擔保費率原則上不超過1%,對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和‘三農’主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%。”

4

風險分擔

  《意見》明確“原則上國家融資擔保基金和銀行業金融機構承擔的風險責任比例均不低于20%,省級擔保、再擔保基金(機構)承擔的風險責任比例不低于國家融資擔保基金承擔的比例”。同時,強調加強“國家融資擔保基金要推動與全國性銀行業金融機構的‘總對總’合作”“省級擔保、再擔保基金(機構)要推動轄內融資擔保機構與銀行業金融機構‘總對總’合作”。

5

財稅支持

  《意見》提出,“中央財政要對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等工作成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼”。“符合條件的融資擔保、再擔保機構的擔保賠償準備金和未到期責任準備金企業所得稅稅前扣除,按照中小企業融資(信用)擔保機構準備金企業所得稅稅前扣除政策執行。”

6

持續經營(資本補充、代償核銷、考核激勵)

  《意見》提出,“探索建立政府、金融機構、企業、社會團體和個人廣泛參與,出資入股與無償捐資相結合的多元化資金補充機制”。“國家融資擔保基金,省級擔保、再擔保基金(機構)以及融資擔保、再擔保機構的代償損失核銷,參照金融企業呆賬核銷管理辦法有關規定執行”。“提高支小支農業務考核指標權重,重點考核業務規模、戶數及其占比、增量等指標,降低或取消相應利潤考核要求”。“落實考核結果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤的激勵約束機制,激發其開展支小支農擔保業務的內生動力”等。

 

 
 
 
 

03

《意見》對融資擔保行業的意義和影響

 

  

1

《意見》對融資擔保行業發展的意義

  (1)再次明確了融資擔保對社會經濟發展的重要意義

  《意見》是國務院繼2015年印發《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》(國發〔2015〕43號,以下簡稱“43號文”)、2017年頒布《融資擔保公司監督管理條例》(國令第683號,以下簡稱《監管條例》)、2018年批復設立國家融資擔保基金之后,出臺的又一重要政策文件,對規范全國政府性融資擔保體系運行,進一步加大政策扶持力度,充分發揮政府性融資擔保作用,緩解小微企業、“三農”融資難融資貴問題具有重要意義。同時,也說明中央層面對融資擔保在我國社會經濟發展中起到的穩定器、助推器作用的充分肯定,并再次明確和賦予更加重要的責任使命。

  (2)再次明確融資擔保的準公共產品屬性和堅持普惠金融的原則

  小微企業、“三農”融資擔保業務風險高、收益低、外部效應強,是典型的準公共產品。繼“43號文”明確為小微、“三農”提供的融資擔保具有準公共產品屬性,要求政府要發揮重要作用之后,《意見》進一步強調要堅守政府性融資擔保機構的準公共定位,彌補市場不足。

  同時,繼《監管條例》明確普惠金融及支持三農的立法目的及指導原則,《意見》進一步強調政府性融資擔保公司要堅持以支小支農微理念引領各項業務發展,專注于服務小微企業、雙創主體、新型農業經營主體、農戶等資金需求主體。為小微、“三農”等解決缺信息、缺信用、缺抵押問題,為出資人特別是銀行分散資金風險,引導更多金融資金支持經濟社會發展薄弱環節,破解小微、“三農”融資難融資貴難題。這既是對政府性融資擔保機構履行自身職能的基本要求,也是政府性融資擔保機構支持普金融發展、履行社會責任的重要方式。

  (3)強調風險共擔,完善政銀擔合作機制 

  政府、銀行、融資擔保機構等多方建立可持續合作機制,共同發揮作用是做好中小微企業、“三農”以及“雙創”主體等融資服務的基礎。然而,當前我國融資擔保機構普遍具有“小、散、弱” 以及風控能力相對較弱等特點,在與銀行的合作中長期處于弱勢地位,銀擔合作門檻高、風險收益不對等,嚴重制約了融資擔保業務的開展,降低了小微企業和“三農”主體金融服務可獲得性。國內外實踐表明,構建政府、銀行與擔保機構共同參與的政銀擔合作機制,有助于加強政銀行與擔保機構的風險分擔和利益融合,防控逆向選擇風險,實現融資擔保業務的可持續發展。

  為此,《意見》一方面明確國家融資擔保基金和銀行的風險分擔比例原則上均不低于20%,省級再擔保機構的風險分擔比例原則上不低于國家融資擔保基金,最終原擔保機構實際承擔的風險比例不超過40%,為各地推進銀擔合作提供了政策依據。另一方面強調加強銀擔“總對總”合作,明確提出“國家融資擔保基金要推動與全國性銀行業金融機構的‘總對總’合作”“省級擔保、再擔保基金(機構)要推動轄內融資擔保機構與銀行業金融機構‘總對總’合作”。

  (4)強調財稅扶持,增強融資擔保機構可持續發展能力

  統計數據顯示,2015年以來我國融資擔保行業融資擔保代償率基本維持在3%以上,年均新增擔保代償基本處在600億元左右的高位,政府性融資擔保機構經營普遍處在保本微利或虧損的狀態,個別機構甚至由于擔保業務風險過高,已經喪失擔保代償能力。在此情況下,國家要求政府性融資擔保公司要發揮逆周期調節作用,迎難而上擴大小微、“三農”政策性融資擔保業務規模并保持較低擔保費率,亟需進一步加大財稅扶持力度。

  對此,《意見》要求財政部門主動作為,通過獎補支持、資金補充、風險補償、代償損失核銷、績效考核等一系列政策,以期切實幫助政府性融資擔保公司提高可持續發展能力。財政部有關負責人表示,2018-2020年,中央財政每年安排30億元,對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼。相信隨著《指導意見》的貫徹落實,相關財稅扶持力度會進一步加大,將為政府性融資擔保可持續發展提供有力保障。

  (5)發揮財政職能,助力“六穩”工作

  《意見》是立足財政職能助推金融機構解決中小企業融資困境的有力體現,有助于引導各級政府性融資擔保機構回歸擔保主業、降低費率水平、加大支小支農擔保供給,帶動更多金融資源更好服務小微企業、“三農”和創業創新,對于提振民營和小微企業信心,做好當前的“六穩”工作具有積極意義。 

  同日(2月14日),中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強金融服務民營企業的若干意見》,祭出“金融服務民營企業18條” 組合拳,助力民營經濟更好發展。其中第8條明確指出,“政府出資的融資擔保機構應堅持準公共定位,不以營利為目的,逐步減少反擔保等要求,對符合條件的可取消反擔保。對民營企業和小微企業貸款規模增長快、戶數占比高的商業銀行,可提高風險分擔比例和貸款合作額度。鼓勵有條件的地方設立民營企業和小微企業貸款風險補償專項資金、引導基金或信用保證基金,重點為首貸、轉貸、續貸等提供增信服務。研究探索融資擔保公司接入人民銀行征信系統。”進一步強調了融資擔保機構支農支小和服務實體經濟的重要作用,也使得融資擔保公司接入人民銀行征信系統工作有望取得實質性進展。

2

《意見》對融資擔保機構的影響

  《意見》提出的“支小支農、四個不得、降費讓利”等方面,將對融資擔保機構產生如下影響。

  (1)業務逐漸轉向小微、“三農”以及符合條件的戰略性新興產業企業。《意見》強調各級政府性融資擔保、再擔保機構要重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體,優先為貸款信用記錄和有效抵質押品不足但產品有市場、項目有前景、技術有競爭力的小微企業和“三農”主體融資提供擔保增信。逐步壓縮大中型企業擔保業務規模,確保支小支農擔保業務占比達到80%以上。也就使得政府性融資擔保、再擔保機構要合理界定服務對象范圍,聚焦小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等小微企業和“三農”主體,以及符合條件的戰略性新興產業企業。需要逐漸轉向服務小微、“三農”以及符合條件的戰略性新興產業企業。

  (2) 剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務,不得進行股權投資。《意見》提出政府性融資擔保、再擔保機構“不得偏離主業盲目擴大業務范圍,不得為政府債券發行提供擔保,不得為政府融資平臺融資提供增信,不得向非融資擔保機構進行股權投資”。要求主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務,嚴格控制閑置資金運作規模和風險,不得向非融資擔保機構進行股權投資。數據顯示,截至2019年2月14日,全國有擔保債券余額的擔保公司共46家,其中,政府性擔保公司35家,占比為76.09%。政府性擔保公司擔保債券余額為3932.42億,擔保債券共713只,占比分別為59.68%、68.76%。特別是對一些擔保債券余額較大且擔保城投債占比較高的擔保機構產生較大影響。同時,有非融資擔保機構進行股權投資的擔保公司也需做好及時調整。

  (3)擔保收入會減少,補貼收入會增多。《意見》明確“各級政府性融資擔保、再擔保機構要在可持續經營的前提下,適時調降再擔保費率,引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中,對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和‘三農’主體收取的擔保費率原則上不超過1%,對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和‘三農’主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%。”這將使政府性融資擔保和再擔保機構的保費收入受到一定影響。與此同時,《意見》明確各級政府財政將會從財稅支持、資本補充、代償核銷、考核激勵等方面加大對擔保機構的支持力度,這將會增加政府性融資擔保和再擔保機構的補貼收入。

  此外,《意見》還從機構體系建設、提升服務能力、防范風險轉嫁、優化監管考核、部門協同等方面提出了一些具體意見和要求,為相關工作開展指明了方向。

  作為以“雪中送炭,錦上添花”為宗旨的地方國有融資擔保機構,西部擔保將積極按照黨中央、國務院的要求,貫徹落實有關方針政策,深化公司事業部改革,堅持普惠金融屬性和金融服務實體經濟的天職,踐行“兩個毫不動搖”,服務民營經濟和中小微及“三農”企業,防范化解重點風險,推動地方經濟高質量發展。

 
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